上海老年助餐服务的发展之路

作为全国最早进入人口老龄化且老龄化程度最高的城市，上海市60岁以上户籍老年人口已达553.6万，约占户籍人口的37%，其中80岁以上的高龄老人达83.15万人、独居老年人有30.06万人。

围绕满足老年人原居安养的愿望，上海把解决好老年人助餐这件“关键小事”，作为推动高品质养老服务的一件大事持续推进。早在2008年，上海就将老年助餐服务纳入市政府为民办实事项目，2019年，上海出台系列政策法规全面提升老年助餐服务水平。

如今，在上海的老年助餐版图上，助餐点密密麻麻、星罗棋布，老年助餐服务触手可及。如此便捷的老年助餐服务是怎么发展壮大起来的？记者实地探访了上海的发展之路。

深度调研，科学规划

在黄浦区鲁班路上，从光明邨配餐分公司到大富贵饭店，600多米的距离，就有1家“中央厨房”、2家社区长者食堂和1家社区助餐点。每天上午11点，这一带的餐厅里，排队的、打包的、选餐的，人头攒动，热闹非凡。

有人气、有香气、助餐点分布广，这是记者对上海老年助餐服务最直观的感受。

谈及发展历程，上海市民政局局长蒋蕊坦言：“上海的老年助餐服务也经历过一段曲折之路。2018年民政部门开展基层大调研时发现，登记在册的800多家助餐点只有四五百家在运营。助餐服务难以维持的主要原因在于助餐点分布不合理、与老年人需求不匹配。所以重新规划、重做方案。”

从2019年起，上海市政府连续5年都将助餐服务设施建设列为为民办实事项目和民心工程项目的第一项，《关于提升本市老年助餐服务水平的实施意见》《上海市养老服务条例》《上海市养老服务发展“十四五”规划》《关于推进基本养老服务体系建设的实施方案》等政策法规也相继出台，在相关制度设计的支撑下，上海市老年助餐服务工作进入全新阶段。

上海市民政局养老服务处副处长刘慧娟告诉记者：“工作严格按照政策落地。老年助餐服务纳入15分钟养老服务圈，每个街镇建设1—2家集膳食加工配制、外送及集中用餐等功能于一体的社区长者食堂，若干个具有集中用餐和中转入户功能的老年助餐点。在资金投入上，市、区两级财政对老年助餐服务场所的建设、运营和老年人用餐提供资金支持和保障。市、区两级民政部门通过福利彩票公益金对老年助餐服务场所给予一次性建设补贴。其中，市级按照社区长者食堂设计供餐能力的不同，分别给予10万元、30万元和50万元三档补贴，对老年助餐点给予1万元补贴；区级按照1∶1配补。运营和老年人用餐补贴，则由各区结合实际情况确定。”

截至2022年年底，上海市共建成社区老年助餐服务场所1608个。其中，社区长者食堂305家、老年助餐点1303个；日均供餐能力16万人次，日均实际用餐量10.1万人次。

今年10月上海市质协用户评价中心发布的上海社区老年助餐服务现状调查报告显示，上海老人对社区老年助餐服务的总体水平给出了90.03分的评价。

政策扶持，社会参与

位于闵行区莘庄工业园区繁华地段的鑫都社区长者食堂，是一座近400平方米的二层小楼。在这里，美味的饭菜定价比周边便宜15%—20%，60岁以上的老人打9折，低保对象、残疾人、80岁以上老人等打8.5折。

这个折扣是企业的自主让利。此外，街镇还为低收入老人、80岁以上的老人提供补贴，使他们在享受助餐企业折扣优惠的同时，还能获得街镇给予的用餐补贴。莘庄工业园区服务办副主任孙平介绍，“目前街镇给每位80岁以上户籍老人补4元，15元的餐先打折再减免后，老人只需要花8.75元。”

繁华地段，这种定价，社区长者食堂能否可持续运营？

上海鼓励公建民营的模式，社会餐饮企业运营助餐场所，由政府免费提供服务场地和硬件设施等，并落实水、电、气等公用事业费价格优惠政策。此外，这些食堂可以面向社会开放，从而增加收入来源。刘慧娟说：“企业给老年人的折扣，其实就是将减免政策的红利返给了老年人。”

为了鼓励更多企业参与助餐服务，政府还根据财政情况给予相应的补贴。例如，杨浦区根据第三方评估结果，对助餐场所给予2.5万—8万元不等的运营奖补，评估结果位于前列的还可以再获得1万元的运营奖补。松江区对在社区长者食堂、助餐点用餐的老年人，根据年龄不同给予2元或4元不等的用餐补贴。其他区大多以街镇为单位，对用餐老年人给予折扣优惠或补贴。对于经济困难的老年人，各区也都有相应的补贴措施。

“我们在陆家嘴的社区长者食堂、助餐点还吸引了慈善资金、品牌企业赞助，形成社会资源集聚。所有资源都叠加到老年人身上，直接减免餐费，老人受益更多。因为吃得比外面便宜，其他顾客也感到很满意，有口碑、有客流，自然能盈利。”上海缘源餐饮管理有限公司总经理鲁小锋说，“乘着政策东风，我们已经在9个区运营了36家社区长者食堂和28家老年助餐点。”

此外，上海市还鼓励在社会餐饮服务场所内设置“老年餐桌”。比如，对于服务人次达到一定数量的餐饮店铺，长宁区会根据服务金额给予一定比例的补贴。刘慧娟说：“老年人用餐时间比较早，错峰用餐的同时还能让企业微利经营，企业也有积极性。”

“中央厨房”提供的老年配餐服务，也随着不断增加的就餐老人和助餐点发展壮大。黄浦区依托光明邨配餐中心，从以前负责2个街道发展到为全区10个街道的18个助餐点提供配餐服务，日均供餐量超2000份。“同样的生产线，生产量越大成本越低。”上海光明村实业有限公司副总经理徐晨说。

据了解，上海市还鼓励各区结合实际开展多种形式的探索。比如，与“饿了么”“美团”等互联网平台和其他物流公司合作，为老年人提供送餐服务；由养老机构食堂为社区老年人提供助餐服务等。

释放政策红利，激活社会力量，构建多种模式的助餐服务网络，是上海社区长者食堂可持续运营的秘诀。

在华漕镇虹桥雅苑社区食堂，透明的玻璃窗、矮墙隔断、可视化屏幕，全方位展示着餐饮加工过程，每个点菜窗口都有营养成分表或建议食用频率。

在浦江镇瑞和时光里社区长者食堂，有的老年人拿5粒花生、3棵油菜、3块排骨，通过智能秤称重计价，刷脸付款。

一幕幕智能化助餐场景，让记者感受到上海老年人用餐的安全、便捷、健康和精致。

“走进新时代，人民对美好生活的向往更加强烈。老年人不但要有的吃，还要吃得好、吃得舒适、吃得健康。”蒋蕊说，上海市民政部门始终重视提升老年助餐的服务质量和体验。

“社区长者食堂和助餐点完全按社会餐饮企业质量标准去建设和监督。”刘慧娟表示，“不能因为是公益事业就降低质量监管标准，必须高标准、严要求。”

为了让老年人吃得更安全、更健康，上海市民政局与市场监管部门一起制定了老年助餐服务场所建设管理要求和食品安全指引，进一步规范助餐服务；联手卫生健康部门共同开展老年服务机构健康食堂创建，要求社区长者食堂提供符合老年人饮食习惯和营养需求的健康菜品。

除了跨部门合作，上海市民政局还不定时进行服务质量督查，并从今年起对社区长者食堂进行常态化的服务质量监测。由市民政局组织业内专家围绕就餐环境、菜品管理、应急管理等7个方面共45项指标进行现场打分，并对发现的问题督促落实整改，以此提升全市社区长者食堂整体服务水平。

据记者观察，所有采访过的社区长者食堂、助餐点和老年餐桌，普遍进行了适老化改造，有坡道、方便轮椅通过的动线、适合老年人的无障碍卫生间和洗手池等。五里桥街道社区长者食堂的餐桌边不仅有放拐杖的挂钩，还有呼叫铃。

“食堂经常组织做烘焙、包饺子，中秋节还会组织大家一起做月饼，重阳节做重阳糕。”正在华漕镇虹桥雅苑社区食堂参加编织活动的曹阿姨告诉记者，“赶上人多的时候，或者带着小孩时，我们也会上楼活动，那里有儿童乐园，还有健身器、理发室。如果患有认知障碍的老年人来了，楼上有独立空间，可以休息、用餐。”

为了方便老人及其家属，上海市民政局开发了“老食惠”微信公众号，300多家社区长者食堂的信息和位置可实时查询。部分区、街镇和社区长者食堂积极开发信息系统，实现助餐信息化管理和补贴精准发放，还开发了智能点餐和送餐APP，让信息多跑路、老人少跑腿。

蒋蕊透露：“今年，上海市将出台社区长者食堂建设与服务的地方标准，为长者食堂的安全和服务保驾护航，让老年人更有获得感、幸福感和安全感。”（中国社会报）

民以食为天。在各类养老服务需求调查中，老年助餐服务是需求量最大的服务，也是有效提升老年人获得感、幸福感的服务，但又是难度很大的一项服务。老年助餐服务难，难在助餐服务的特殊性。老年人对餐饮的种类、品质、价格等都有特殊要求，也就是大家常说的“既要吃得好，又要价格便宜”，这就使现有的市场化餐饮服务难以满足老年人的特殊要求，老年助餐服务的这种特殊性决定了政府、市场、社会任何单一力量都无法独立解决，需要构建政府、市场、社会力量广泛参与形成合力的协同机制。经国务院同意，民政部、国家发展改革委、财政部等11部门近日联合印发了《积极发展老年助餐服务行动方案》（以下简称《行动方案》），对这项工作进行了总体部署，是推动老年助餐服务可持续发展的纲领性文件。

上海市是我国最早进入人口老龄化且人口老龄化程度最高的地区。老年助餐服务作为老年人社区居家养老需求量最大的民生实事项目，老年人关切、全社会关注。上海较早开展老年人助餐服务的实践探索，积累了丰富的经验，今天本报介绍的上海市及浦东、闵行、黄浦、松江四个区的老年助餐服务工作经验，为我们提供了推动老年助餐服务可持续发展的“上海样本”，其最重要的经验是坚持“两个结合”。

坚持政府统筹扶持与严格管理相结合。由于老年助餐服务是一项具有普惠性、市场性、公益性等特殊性质的养老服务，推动老年助餐服务可持续发展，必须坚持政府统筹扶持与管理相结合。上海从2019年开始，连续5年将老年助餐服务纳入市政府为民办实事项目，市、区两级民政部门通过福利彩票公益金对老年助餐服务场所给予一次性建设补贴，其中，市级对于社区长者食堂按照其设计供餐能力的不同，予以10万元、30万元、50万元三个不同梯度补贴，对老年助餐点予以1万元的补贴。为了让老年人“吃得上”还“吃得好”，上海在鼓励扶持发展老年助餐服务的同时，制定标准加强监管，市民政局与市市场监管局制定了老年助餐服务场所建设管理要求、食品安全指引，规范助餐服务；市民政局联合市卫生健康委共同开展老年服务机构健康食堂创建，要求社区长者食堂提供符合老年人饮食习惯和健康需求的健康菜品，如低盐低油低糖菜品；从2023年开始对社区长者食堂进行常态化的服务质量监测，老年人对社区老年助餐服务的总体评价为90.03，满意度较高。

坚持市场主体和社会参与相结合。老年助餐服务本质上是市场性服务，政府既要统筹扶持，但又不能大包大揽，要充分发挥市场机制和社会力量作用，实现老年助餐服务可持续发展。上海社区长者食堂和老年助餐点一般由政府举办和建设，通过购买服务的方式，交由第三方专业机构运营，并支持各类市场主体运营老年助餐设施、开展送餐服务，各区结合实际开展多种形式的探索，像与“饿了么”“美团”等互联网生活服务平台公司和其他物流公司合作为老年人送餐，养老机构食堂为社区老年人提供助餐服务等。上海经过几年的实践探索，逐步实现社区老年食堂向社区食堂的转变，允许面向所有人群开放服务，解决了单一老年食堂成本过高的问题。上海通过充分发挥市场作用和社会力量参与，使老年助餐服务走上了一条可持续发展的道路。（作者系复旦大学老龄研究院副院长、教授、博士生导师 吴玉韶）