从经营性质来讲，目前我国的养老机构大致可以分为公建公营、公建民营、民建民营三种形式，接下来我们详细说一说。
1.含义
公建公营养老机构是完全由政府举办运营的养老机构，一般为非营利机构，不以盈利为目的，是政府福利机构。除去一线城市中个别标杆型的机构，大多数硬件条件都一般，费用实行政府指导价管理；餐饮费和其他服务收费由养老机构依据实际发生的成本，按照非营利性原则据实收取，并保持相对稳定。
根据不同地区的政策与护理级别，部分可以通过养老保险账户或者医保账户支付，也就是我们常说的报销。这类养老院一般是由当地民政部门统一管理，机构信息可以在民政部门查询到。
2.主要特征
（1）公建公营养老机构的性质是公有制，主要由政府投资建设并进行管理，其日常运营的资金来源于政府的财政拨款，亏损由政府承担，并对其兜底；
（2）公建公营养老机构主要为生活困难的弱势老年人群体提供免费的基本养老服务；养老院的工作人员为事业单位编制，享受相应的事业单位的福利待遇，条件较好，相对稳定，流动性较低；
（3）城市的公建公营养老机构一般建在交通比较便利的地方，可以更好地利用各种公共设施，让出行不便的老人能够更加方便地享受到养老服务，基础设施也比较完善，为老人提供较好的服务。
3.面临问题
（1）管理体制问题
公建公营养老机构的公有制性质决定了它不可避免的固有弊端。公有制养老院是事业单位编制，员工享受事业单位待遇，工作比较稳定，没有失业风险，而且他们的工作缺少有效的考核标准和制度规范，管理体制比较僵化，所以他们就会消极怠工，甚至还出现虐待老人的情况，严重影响公建公营养老机构的形象。
某市一公办老年公寓有13名事业编制人员，但只有两名工作人员在岗，另外的11名在编人员却多年不上班。与此相对应的是在该养老院工作多年的护理人员却没有编制，工资待遇也较低，与正式员工相差较大。这充分体现出公建公营养老机构的管理体制僵化问题，严重降低了养老院的运行效率，造成高耗低效，以及公共养老资源的浪费。
（2）职能定位不明确
公建公营养老机构是为全社会提供养老服务的社会保障机构，应该发挥兜底作用，优先接收“城市三无”“农村五保”“低保”老人等弱势群体，为他们提供基本养老服务。
但因为自身的政策不明朗，定位不清晰，公建公营养老机构以较低的价格接受社会上的自费老人，由于较低的收费使得大量的老人都选择入住公建公营养老机构，导致养老院床位紧张一时供不应求，出现排队进养老院的情况。
与此同时，也出现了一些不好的现象，不少有背景的老人用自己的特权找后门入住公建公营养老机构，而且这已经成为大家众所周知的事情，在社会上造成了十分恶劣的影响。而那些真正需要入住公建公营养老机构院的困难老人却被排除在外，公建公营养老机构偏离了满足社会基本养老需求的最初定位，也违背了公平和济贫的原则。
1.含义
公建民营是指政府通过承包、委托、联合经营等方式，将政府拥有所有权的养老设施交给企业、社会组织或个人运营。既可以保持公办养老机构的福利服务性质，又可以发挥民间组织的专业性，提高公建养老机构的利用率。
一般政府会根据床位数给予相应的运营补贴，从而缓解运营者的经营压力。从资质上除了需要依法办理《养老机构设立许可证》（民政部2019年1号文件后，不再进行养老机构设立许可审批，但需要在民政部门备案登记），如有内设医疗机构，还需要办理国家批准的《医疗机构执业许可证》。
2.主要特征
（1）性质为公有制，所有权和经营权分离，政府拥有所有权，经营权归社会组织所有；主要资金由政府承担，社会组织者需要交纳一定数额的风险保证金和机构管理发展资金；
（2）政府负责基础设施的建设，社会组织者负责后期的运营管理；服务对象比较广泛，既包括社会上的老年人也包括特殊困难群体老人；
（3）养老院的规模比较大，各项设施都比较完善；公建民营养老院享受和公建公营养老机构同等的优惠扶持政策。
3.面临问题
（1）目标性偏离
目前，新建机构在实施公建民营时，存在招商引资的倾向。其突出表现在：
一是收取偏高的设施使用费。各地对设施使用费的叫法不一，有的称为租金，有的称为承包费，没有统一的核算标准。地方政府出于免责考虑，多倾向于过高定价。如z省某机构，床位仅有432张，实施公建民营后第一年租金就要239万，社会主体接手后运营十分艰难。
二是收取较高的押金。社会主体中标后，当地政府一般要求其交纳一定数额的资金，用于防止国有资产流失，或社会主体恶意毁约。但社会主体背负着这样一笔数额不低的押金，无疑加重了其运营的成本。
三是要求前期投入较大的资金。在笔者收集统计的120家公建民营机构中，有相当一部分机构规模相对较大，政府要求社会主体投入的前期资金数额从200万到5000万不等，用于装修和设施设备的配置等。过高的前期投入，对机构后续运营和服务质量会产生直接影响。
（2）功能性质不明
社会主体中标后，其运营管理的机构应该是什么性质，承担什么样的职责并不十分明确。目前，国家层面没有出台相应的政策。在省级层面，仅有福建省、浙江省、北京市、天津市等出台了具体的实施意见。其余大多处于“一家一议”的状态。
而对公建民营机构的职能，有的地方虽然有了一些规定，但规定范围较为狭窄，比如规定优先收养特困老人等。另外，一部分社会主体中标后，出于逐利动机和方便管理的需要，对机构进行高档次改造，以接收高收入老人、健康老人为主，实行自主定价。这都是机构功能性质不明的表现。
（3）风险预判及防范不足
一是对公建民营合同期过长带来的不可预见风险缺乏预判。公建民营的合同时间没有统一规定。调研统计的120个机构中公建民营的合同期跨度从3年到30年不等，大多在10年到2O年之间。过长的合同期容易产生不可预知的风险。
二是社会主体对其盲目应标存在的风险预判不足。有的社会主体自身并不具有经营管理养老机构的能力，仅因看好养老服务业的发展前景而盲目应标，中标后发现压力太大、运营困难，只好转向要求政府增加补助，或者采取消极提供服务的方法规避风险。有个别社会主体甚至经营不下去，只好变相转包。
三是政府对养老机构实施公建民营后可能带来的风险缺乏相应的应急防范引导预案。
（4）权益保护措施欠缺
一是老年人权益保护措施缺乏。养老机构公建民营后，政府在如何监督社会主体提供有效服务、保障入住老年人基本权益方面，缺乏规制。对于政府保障对象，在政府财政经费转入机构后，如何保障这些对象真正享受应有的服务，措施不明确。二是社会主体权益保护措施不足。社会主体中标后，其投入的资金和设施等资产的归属以及今后如何处置，尤其是收益如何分享等，都缺乏可操作的规定。
1.含义
民建民营养老机构是指完全由公司性质的民办企业进行建设与运营的养老机构。这类养老机构根据是否为营利性企业举办，还可以分为两类，一类是营利性民办养老机构，需要办理营业执照，一般营业执照的经营范围会说明相关服务范围，比如老年人起居照料服务，康复理疗，餐饮服务等。另一类为非营利性的民办企业，这类机构虽然没有营业执照，但需要办理《民办非企业单位登记证书》，证书里也会说明业务范围和主管单位（一般为民政部门）。
2.主要特征
（1）民办养老院是企业性质，其组织者来源多样化，资金主要来源于社会筹集，养老院由企业自主经营，自负盈亏；主要服务对象为社会上的老人，没有特定对象的限制；
（2）采用企业化的管理模式，工作人员为合同制员工，专业性比较高，服务水平较高，但流动性强。
3.面临问题
（1）投入大、回收周期长、利润低、风险大
民办养老院是由社会组织者独立承办，自筹资金，自负盈亏。养老院前期的资金投入比较大，房子、设施、人员等都要一应俱全，还要符合政府的政策要求，这些政策必然会增加养老院的固定成本，提高了社会办养老院的门槛，将一部分有心办养老院但经济条件有限的社会人士排除在外。养老院是非营利性质的产业，成本回收的周期比较长，一般需要5—10年，即使收回一些成本，还需要继续投入。
而且民办养老院90%以上收入来源于床位费，资金匮乏常令他们捉襟见肘。据公开资料显示，目前河南省民办养老机构超过60%左右处于亏损状态。此外，在服务过程中，老人由于活动不便不可避免地会出现意外情况，由于缺少相应的法律规范，因此养老机构在面临起诉时常常处于不利地位，大多数情况下只能选择败诉赔偿，而这个问题一直没有得到有效解决，成为制约民办养老机构持续发展的阻碍。
（2）价格参差大，护理人员紧缺，工作强度大、工资待遇低
养老院是一个非营利性的公益行业，但是由于民办养老院的民办性质决定了它的营利性，大型的民办养老院利用其规模优势有较好的盈利能力，收费较高，入住率也高，发展较好。而大多数的民办养老院的规模都较小，条件较差，价格偏低，入住率也不高，民办养老院之间的价格差距大。同时对于护理人员来说，工资高了，养老院承担不起；工资低了，又没有人愿意来。
一些民办养老院为了降低运营成本，雇佣的护理人员都比较少，一个护理人员要照顾好几个老人，工作强度较大，造成民办养老院的人员流动率较高。同时，他们的文化水平不高，也没有经过专业的训练，服务水平较低，专业的护理人员又不愿到民办养老院来。因此，民办养老院的服务水平和质量一直得不到有效的提高。
现在公建公营养老机构在进行着体制改革，新建的公建公营养老机构实行公建民营，已办的实行公办民营，进行市场化运作，公建公营养老机构正在逐渐减少，在不久的将来甚至可能会退出历史舞台。
而民办养老院由于其能最大限度地利用社会资源来建设养老院，受到的约束较小，所以发展前景良好。但是它的发展也面临着不少的问题，养老院的微利性对民办养老院的发展是个不小的考验，政府应加大对民办养老院的扶持力度，发挥民办养老院在市场化养老中的作用；而公建民营养老院正在各地大力的推广中，它特有的两面性使得它能够同时发挥公办和民营养老院的优势，这也让它能够得到十分迅速的发展。
养老金计算器 >>>
点击测一测你的养老金有多少
